【石油观察家】美国和加拿大油气管道判废经验启示

石油观察2018-06-14 15:04:08
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文|陈振华1 孙万磊2 范国宾3 张俞川2 孙伶1 刘文会1

1. 中国石油管道科技研究中心/油气管道输送安全国家工程实验室;2. 中国石油管道公司济南输油分公司;3. 中国石油管道公司北京输油气分公司


油气管道的废弃是管道全生命周期管理的重要环节,当管道服役年限达到上限或者继续输送油气的效益远低于输送成本且管道无其他潜在用途时,废弃是不可避免的选择。美国、加拿大是石油、天然气生产与消费大国,是最早采用长输管道输送石油、天然气的国家,也是拥有管道里程最长的国家。为确保管道使用者和消费者的利益不受侵害,两国均对油气管道建设、运营、准入、安全、环保、运输配送费率以及服务等方面实行全面的政府审批和监管,同时管道的废弃管理也纳入政府的审批和监管。在美国、加拿大,跨省、跨境管道的监管机构分别是美国能源局设立的联邦能源管理委员会(Federal Energy Regulatory Commission,FERC)和加拿大能源局(National Energy Board,NEB),另外各州政府设有专门的监管机构管理州内管道。我国油气管道的废弃管理目前尚未纳入法律监管范畴,尚无统一标准可供执行,其主要原因是我国油气管道运营管理模式与美国、加拿大存在差异,且相关的实践经验较少,因此尚未形成完备的管理体系。美国、加拿大的油气管道发展历程较长,管道建设规模较大,对管道的全生命周期管理也较为完善,废弃管道的法律法规、标准及环境管理等方面的经验值得借鉴。

 

1 美国、加拿大油气管道废弃理念

 

美国和加拿大运营管道的最终目的是获得利润,因此管道废弃更多是从商业角度考虑,但也并非说管道废弃与否仅以其经济性指标来衡量。两国管道运营企业通常在以下情况下不考虑管道输送的经济性问题:①如果管道已成为某地区工业、电力、民生的唯一能源通道时,则不考虑输送的经济性;②当管道运营者与用户协商通过提高管道运输价格来弥补上升的管道维护成本,并达成一致后,可以不考虑经济性问题;③如果管道操作者发现由于管道继续运作可能会导致人员伤亡风险,尤其是实际发生了人员伤亡,运营企业将不考虑经济性问题,而是立即对其进行评估,判断是采取修复、换管还是废弃。

美国某些大型管道运营企业对管道运营进行净现值(Net Present Value,NPV)分析,核算若干年后管道修复至可接受水平时所花费的成本,即管道继续运营的成本、管道安全运营最低输量的成本以及每年管道运营的销售额。如果核算结果认为能够获得利润,则该管道继续运营,否则废弃管道。NPV分析方法看似以经济性指标作为判废标准,而实际上综合考虑了管道本体完整性状况、风险水平、减缓措施等多个因素,并将这些因素以成本的形式表现出来,将最终决策落实到经济性指标上。

即使有些管道已无市场和用户,管道运营企业会选择暂时停用管道,充氮气封存,等待未来市场变化,因此管道废弃是管道运营企业最后的选择。同时,不同的管道运行企业对于风险承受的能力不同。对于Kinder Morgan、Center Point Energy 等大型管道运营企业,内部制定的风险可接受水平可能比同行业的小型管道运营企业要高,当认为管道运行风险不可接受时,首先会考虑将管道卖给小型管道企业。

从政府角度来讲,其关注的重点是公共安全和公众需求。在制定管道废弃的相关法律条款时,主要目标是:①确保管道上游生产商和下游用户不会由于管道废弃而陷入困境;②确保管道运营者遵守管道废弃的监管和维护要求;③确保受管道废弃影响的公众的利益不受到损害。

2014 年,Hunton& Williams LLP 企业对近年来美国管道废弃相关法律进行分析,认为管道安全和保障能源供应是管道废弃法律关注的核心,如美国路易斯安那州近期通过了一项法律,要求由州公共事业服务委员会负责州际管道废弃审批,并允许该委员会在发现管道废弃导致天然气供应无法满足需求时,可否决管道运营企业的废弃申请;北达科他州也通过一项关于规范管道废弃流程的法律,从公共安全和能源供应方面约束管道运营企业的管道废弃工程。

2013 年,Bracewell& Giuliani LLP 公司发表的关于美国新能源管道的文献[15]中,提到FERC 在审查州际管道的废弃申请时,会综合考虑上游资源和下游市场相关用户对管道废弃的看法,如果任何一方对管道废弃存在异议,FERC 将认真权衡是否批准管道运营企业提交的申请。因此,FERC 通常会要求管道运营企业在提交申请前,与用户进行协调,明确是否继续服务或有其他可替代的途径。

在美国、加拿大没有一项法律、标准直接规定管道在何种情况下应该废弃。因为不同管道所处的地区不同,不同的管道运营企业的风险可接受水平不同。但从另一个角度来看,法律、标准对管道运营企业的行为和责任进行规范的同时,可能在某种程度上增加管道运营成本。管道运营企业往往根据法律、标准规定的某些指标来判断管道当前状态是否可接受,是否还有使用价值,如美国CenterPoint 天然气输送公司的Line-L 管道,由于管道本体状况下降,按照美国管道与危险物品安全管理局出台的新法规的要求,继续运行则需要投入大量的维护费用来提高管道的可靠性,最终该公司认为Line-L 管道不再具有使用价值而申请废弃。

 

2 美国、加拿大油气管道废弃管理流程

 

2.1 油气管道判废流程

在美国、加拿大,管道运营企业首先要在企业内部对管道废弃达成一致,即需要在对管道进行技术评估、经济性分析后,再进行综合评估,最终在股东大会表决是否废弃(图1)。


此外,管道运营企业还要严格按照法律规定,向监管机构提交详细的废弃申请,必须详细阐述管道废弃的原因、废弃的范围、管道沿线的位置及其对应的风险情况,并准备充分的证明材料。一般包括以下内容:①管道基本概况,管道废弃范围、开始时间、废弃方式;②管道废弃原因;③管道废弃对公共安全的潜在危害及减缓措施;④管道废弃处置的方案及废弃过程中的监管措施;⑤残留物的清理方法;⑥可能遭到破坏的环境的修复方法;⑦管道废弃对周围生态环境的影响;⑧管道废弃工程投资计划;⑨土地处置方案。

2.2 油气管道判废指标的对比分析

关于油气管道判废指标,老龄管道使用寿命的3个决定性因素是:原始条件、维护条件及经济因素。美国和加拿大管道运营企业在进行油气管道判废评估时一般会综合考虑多种因素及指标。两国管道运营企业在判废评估过程中关注的指标并非是绝对的,其重点关注的是影响整条管道或管段使用功能和价值的因素:对于整条管道的废弃,往往要综合考虑管道的资源市场、完整性状况、输送的经济性等;局部管段、支线、联络线的废弃,则主要根据其使用价值和企业的需求来决策。不同的管道运营企业对不同指标的重要性认可程度存在差异(表1)。


2.3 油气管道废弃监管流程

在油气管道的全生命周期中,美国从管道的规划、项目选址、路由许可、安全监管、日常运行维护、事故调查、应急处置、废弃等方面均有明确的部门负责。加拿大能源局从国家主管部门的角度对管道设计、建设、运行、维护、停运、重新启动以及废置的申请进行审查。美国和加拿大的油气管道监管机构拥有相对独立的监管权,在行业内部发挥规范、协同企业行为以及督促企业自律的作用。油气管道监管机构在管道废弃过程中主要负责审批、监督以及协调(图2),确保各个环节均符合相关法律的要求,同时公共安全、公众利益及环境不会由于管道废弃而遭到损害。油气管道监管机构在收到管道运营企业的管道废弃申请后,对废弃申请中的内容进行严格审查,评估其是否符合相关法律及监管机构的规定。如果其中任何一项不符合要求,管道运营企业的废弃申请将会被退回或延期。

2011 年7 月,加拿大能源局发布的《管道废弃管理规程》规定了管道废弃监管机构的职责:审查管道废弃方案;审查管道运营企业与土地所有者、当地原住民及相关利益者的协商情况;审查管道运营企业关于管道废弃工程的投资计划;审查环境影响评估和保护方案;组织召开管道废弃申请听证会;监督管道运营企业关于废弃听证会通知的执行情况;根据听证会的结果,提示管道运营企业在管道废弃前需要满足的条件;对存在的争议进行核查与协调;监督管道运营企业废弃工程是否符合管理要求;针对管道运营企业废弃工程的不合规情况采取强制措施。

可见,管道运营企业在管道废弃中虽然有充分的自主决策权,但并没有最终的决定权。目标管道或管段最终废弃与否是根据公众听证会的决议,只有收到监管机构关于管道废弃许可的指令,管道运营企业才能将管道废弃。

 

3 对中国油气管道判废的启示

 

美国和加拿大油气管道废弃管理发展至今已近60 年,经过多年实践,形成了健全的管理机制和一套较完备的监管体系,其经验可为中国油气管道废弃管理提供充分的借鉴。

(1)美国和加拿大通过制定法律法规来规范监管机构及油气管道运营企业的行为,监管机构在政府相关部门、公众及油气管道企业之间起到协调和监督作用,督促管道运营企业与公众进行充分协商并达成一致。中国在老龄油气管道废弃管理问题上,由于实践较少,还缺乏相应的管理机制和流程。因此,有必要借鉴国外经验,建立适宜于中国油气管道运营和管理现状的废弃管理与决策机制,以及相应的管理机构。

(2)在美国和加拿大,获得经济效益是油气管道运营企业的最终目的。管道的废弃更多是从商业角度来考虑,但经济性指标并不是绝对的。当影响到公众需求和公众安全时,通常不考虑经济性。中国油气管道作为保障能源安全可靠供应的主要通道,是保障社会经济长期平稳、快速发展的重要基础。虽然中国油气管道建设经历了高速发展的阶段,初步形成了北油南运、西油东进、西气东输、海气登陆的油气输送格局,但管道网络化程度仍然较低,与发达国家相比,仍有较大的差距。管道输送和调配能力有限,覆盖区域不足、管网建设分散。从某种意义上讲,当前中国油气管道主要是以满足公共需求为主,在某些地区可能是唯一的能源通道。因此,中国在油气管道判废评估过程中,首要应考虑安全和环保问题,资源、市场、输送经济性的问题则应根据不同地区管网格局来考虑。

(3)从美国和加拿大管道运营企业的判废流程和指标来看,油气管道判废是一个综合评估的过程。由于不同管道所处地区不同,面临的问题不同,承受风险的能力也不同。管道运营企业往往根据法律、标准规定的指标来判断管道当前状态是否可靠,管道是否仍有使用价值。中国在当前没有太多油气管道废弃管理经验的情况下,研究管道判废的出发点应该是指导管道运营企业如何以合理的方法和流程来决策是否废弃,以及需要重点关注的指标。

(4)管道完整性管理已在中国油气管道行业全面开展,并贯穿管道的整个生命周期,管道完整性管理以数据和信息为基础,涉及管道设计、施工、运行、管理直至退役等全过程。因此,中国当前的油气管道判废研究和机制建设,应该与完整性管理紧密结合,充分利用完整性管理数据及其不同时期数据对比分析结果,建立综合评估判废的决策机制。(来源:《油气储运》,2017年2月,第36卷第2期


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