赵顺群:关于设立产业投资基金 促进县域实体经济发展的建议

长江产经智库2018-03-26 10:38:57


县域实体经济是江苏经济的基石,但江苏县域实体经济正面临各种难题,包括产业层次低,自主创新和产业升级难度大;产业简单集群,缺乏生产者服务业支持;企业缺乏高级生产要素;新兴产业发展缺乏风险分担机制。江苏县域经济发展应该借鉴先进经验,以设立产业投资基金为关键手段,建立企业资本金的市场化补充机制。具体政策措施包括,省级层面进行县域产业投资基金的顶层设计;县级政府要全面归总各类专项资金,实施市场化管理;对产业投资基金要“正面扶持”与“负面清单”并重;县级政府对资金管理机构进行监管同时也要注意放手。

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文\赵顺群


县域实体经济是江苏经济的基石。据统计,江苏42 个县(含县级市)大约占全省土地面积的62%,户籍人口的52%GDP45%,国定资产投资的38%,工业总产值的47.5%,一般公共预算收入的34%。江苏省委书记李强认为:“江苏发展有今天这样一个好的局面,县一级挑了大梁;江苏在全国有今天这样一个地位,县一级做出了很大贡献。”

 

然而,伴随国内外经济环境的深刻变化,江苏县域实体经济正面临着前所未有的挑战,需要县级党委政府发挥改革创新精神,为实体经济发展破除各种制约因素。更重要的是,江苏在“十三五”期间要建设成为具有全球影响力的产业科技中心、具有国际竞争力的先进制造业基地,需要县域经济保持健康发展,继续发挥好承上启下的重要支撑作用。




1

 江苏县域实体经济存在的主要问题

 

江苏县域实体经济的发展,源于以乡镇企业为起点推动了农村的工业化,起飞于参与全球价值链下的产品内分工。这种发展路径在造就江苏发达的县域实体经济的同时,也使其当前陷入发展困境。

 

1.产业层次低,自主创新和产业升级难度大

 

江苏县域实体经济融入全球价值链的途径是发挥低技能劳动等要素禀赋优势占据价值链的加工制造环节,生产劳动密集型产品,这导致其产业重心大多位于制造业低端位置。当劳动、土地、环境等各类初级要素成本在上升的时候,就缺乏足够壁垒来排斥印尼、越南等其他国家的竞争,出现订单缺乏、产能过剩、运营困难等问题,造成企业普遍负债率高,债务沉重。同时,由于把自己定位于专业化的加工制造,在全球价值链的收益分配中处于不利地位,企业利润率普遍不高,导致它们缺乏实力投资研发创新活动,自主创新和产业升级难以实现。

 

2. 产业简单集群,缺乏生产者服务业支持

 

江苏县域经济普遍通过承接国际代工,形成了各有地方特色和竞争力的产业集群,这些产业集群以大规模和专业化提升生产能力和降低直接的制造成本为己任,在全国乃至世界上占有一定的地位。但这些产业集群绝大部分是同类产业或者零部件配套企业在某一特定空间的简单集聚,缺少来自基于高级生产者服务业的智力支持,难以持续降低交易成本,产品差别化不够。产品同质化所驱动的残酷价格竞争和企业间相互“挖人”为特征的人才竞争,使得企业利润微薄。

 

3. 企业缺乏高级生产要素

 

江苏县域经济的制造业大多脱胎换骨于乡镇企业。在国家出口导向开放战略和国际经济景气度高的背景下,企业家发挥江苏人聪明勤奋、吃苦耐劳的精神,还能够在市场上占据一定的生存空间。但当国际经济环境恶化和外部市场需求持续疲软的情况下,相当部分企业家就暴露出视野、才能、知识等方面的问题,企业治理结构混乱,管理手段落后,人才严重不足,迫切需要资金来注入新技术、新装备、技术人才、管理人才等高级生产要素。

 

4. 新兴产业发展缺乏风险分担机制

 

江苏县域经济的新兴产业仍处于起步阶段。一方面是新兴产业的市场仍处于培育阶段,新技术、新产品的运用需要市场较长时间来配套和磨合。另一方面企业的转型升级本身是一个充满风险的过程,创新周期较长、技术路线变化、市场空间较小等问题使投资风险很大。在缺乏风险分担机制的情况下,往往使企业在消耗掉全部自有资金的情况下,还背负上沉重的债务负担。

 

江苏县域实体经济面临困境,需要根据中央关于供给侧结构性改革的思路,有针对性地一一解决上述现实问题。这些问题既有产业层面的,也有企业层面的,宏观层面的货币政策或者是转换融资方式、降低融资成本等手段可以在一定程度上缓解。但从江苏县域实体经济的特点来分析,这些都是企业普遍缺少资本金的体现,是县域实体经济缺乏市场化补充企业资本金机制的体现。因此,设立产业投资基金,尤其是通过股权融资的方式,建立企业资本金的市场化补充机制,才能提高企业的生产率和竞争力,这是促进江苏县域实体经济发展的关键手段。



2

 外省设立产业投资基金的基本做法

 

全国各地设立产业投资基金的实践为江苏提供了很好的借鉴经验。目前较为典型的产业投资基金有三种模式。

 

一是济南模式,其特征是“财政撬动创业投资”。2013年,济南财政出资3个亿,成立由财政部门作为出资人的国有投资公司。该公司将过去拨给职能部门的专项资金,作为这些部门的资本金;各部门再依靠该专业投资平台,引进各类资金,成立创投子公司,创投子公司具体投资企业。这种模式虽由专项资金的“单一、无偿拨款”方式调整为“以无偿拨款扶持为主,以投资引导创业为辅”的扶持方式,但其改革思路主要是解决财政资金扶持的公平问题,并不能有效补充企业资本金。

 

二是重庆模式,其特征是“财政拉动私募基金”。20148月,重庆市在国内首创市场化运作模式的产业引导基金,与首批16家合作基金管理人正式签约。首批计划合作设立基金规模155.5亿元,其中政府引导基金拟出资45.5亿元,占比29%。这种模式以1:31:4的杠杆,引入社会资本,放大财政性资金,并通过市场化的手段,投入到技改、技术进步和科研开发产业化等方面,有助于促进经济结构调整、产品结构调整和资源优化配置,有助于产业重组和企业并购。其不足是对于基金的投资回报过高,同时对基金干预偏多,如政府在前段负责审定总体投资方案,在后端把握投资方向。

 

三是浙江模式,其特征是“基金推动产业转型”。2015年浙江省设立产业投资基金,专门成立了由省政府主要领导任组长的工作领导小组,构建“1+1+X”的制度体系,指导各级财政部门深化专项资金管理改革,加快建立市县政府产业基金。浙江省产业基金重点支持信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等7大产业及农业农村发展。一方面参股市县政府设立的产业基金,实现上下级政府联动,另一方面与金融资本、社会资本合作,通过母子基金的形式放大,委托专业基金团队负责日常运营,并鼓励各地积极探索符合本地区产业发展实际的市场化运作模式。力争通过3年努力,全省各级政府设立的产业基金规模达到1000亿元以上,撬动社会资本投入1万亿元左右。推动“四换三名”、(腾笼换鸟、机器换人、空间换地、电商换市合称“四换”。名企、名品、名家合称“三名”。)“两化融合”,促进大众创业、万众创新。

 

浙江省产业基金的优点突出:一是政策导向是财政资金由无偿拨款为有偿使用。这从根子上解决了财政资金作为公共资源在分配上的公平问题。由于产业基金的投资逻辑是寻求企业做强做大,最后通过企业上市在资本市场上实现资金的退出和丰厚回报,有利于财政资金做大,可以从更大范围支持本地企业。二是政策手段是财政资金实行市场化运作。通过创业投资、私募基金等机构来管理财政专项资金,相比于政府人员更加专业,更能有效配置到利用效率高的企业,保证资金的使用效率。同时,市场化运作也吸引了大量的社会资本、机构资金等,投资于实体经济。三是政策目标是财政资金支持本土企业。在资金使用上,浙江省通过资金投资比例、税收优惠等限制条件和政策,保证了财政资金主要投入到当地企业,对于金融市场的稳定、资金的“脱虚向实”起到很大作用。四是政策效果是财政资金引导企业转型升级。由于财政资金从资金扶持转向为资本投入,这种股权投资对于企业法人治理结构的建立完善、产品结构的调整、人才队伍的引进、新技术新模式的运用等都起到了促进作用。特别是能够确立企业的估值体系,既能够为企业的并购重组创造条件,又方便资金以接力棒的形式进入,帮助企业突破生存、发展和转型的瓶颈,进一步降低投资风险,提高企业自主创新的成功率,推动企业的转型升级、并购重组和上市等。


3

 江苏设立产业投资基金的政策建议

 

91日,国务院常务会议确定了促进创业投资发展的政策措施,近期由国家发改委牵头起草的创投工作意见也将出台,这是江苏设立产业投资基金,振兴县域经济的的政策机遇窗口期。

 

1.省级层面进行县域产业投资基金的顶层设计

 

建立产业引导基金是新生事物,涉及各方面的利益。在实施过程中,必然会遇到各方阻力。建议采取浙江模式,从省级层面进行顶层设计。同时,省级产业基金要与市县政府开展合作,参股市县政府设立的产业基金,实现上下级政府联动。县域应当成立由主要领导挂帅的管理体系,加大工作力度,同时配备真正懂经济、懂金融、有专业知识的干部充实其中,把好的想法落实贯彻到位。同时,建议省级层面加强对县级干部的培训力度,不仅学习书本上的金融知识,更要到发达地区学习交流,不仅学习其具体做法,更要全面了解其具体政策的出台背景、政策逻辑、实施效果、存在不足等等情况,制定符合我省各地特点的政策措施。

 

2.县级政府要全面归总各类专项资金,实施市场化管理

 

目前,县级财政资金以专项资金的形式分配给各有关部门,由各部门主要采取第三方专家评估的形式,无偿拨款给入选企业,造成有限资金分散使用。排除其他因素,由于专家受精力、知识等方面限制,更由于创新项目的成功与否涉及因素较多,这种专家评估的方式本身也需要“评估”。因此,归总各类专项资金,进行扎口管理,设立统一的产业引导资金,通过创投公司、引进私募等市场化手段,把归总后的产业引导资金投入到创投、私募等机构,由他们对投资资金特别是自己配套的资金负责,是保证资金公平、公正、公开、有效使用的必然选择。

 

3.对产业投资基金要“正面扶持”与“负面清单”并重

 

设立产业引导资金主要目的还是支持当地实体经济发展,在投资比例上可以规定一定比例以上投资在当地;在资金回报上,可以对投资当地企业要求5-10%、投资外地企业要求10-15%的差别待遇;在税收政策上,可以根据投资当地企业税收增长较大进行奖励等政策。同时,对于创投、私募机构要规范其行为。如从融资角度讲,不能高息揽储、不能做债转股之类的通道;在资金使用上,不能炒股、炒房、炒外汇等。在注册地上,可以要求基金注册在当地,这样投资产生的所得税就能够回到当地,补偿投入到这些企业的各种资源和政策。

 

4.县级政府对资金管理机构进行监管同时也要注意放手

 

县级政府作为出资人需要对资金管理机构进行必要的监管,以保证政策目标的实施和投资的合规性,但对于投资方向和投资决策不要过多干预。由于江苏县域实体经济目前以传统制造业为主,形成高科技产业和项目的产业基础薄弱,县级政府不能一味追求高科技产业和新兴产业。县级政府既要鼓励资金管理结构机构投资科技创业、技术改造等方面,也要鼓励其投资传统产业的升级。资金管理机构的投资行为只要是建立在对企业战略前景清晰判断、对企业财务结构深入调查的基础之上,就能保证资金使用效率和对实体经济的支持。

 


作者简介:

赵顺群,江苏长江产业经济研究院特约研究员,经济学硕士,江苏省丹阳市发改经信委副主任。




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